作者 | 王 彬

审核 | 阎蔓梓

阅读时长 | 8分钟

2026 年 9 月，国家税务总局发布《税务行政复议规则（征求意见稿）》向社会公开征求意见。现行《税务行政复议规则》自 2010 年施行，历经 2015 年、2018 年两次修订，在化解涉税行政争议、保障纳税人缴费人合法权益、监督税务机关依法行政方面发挥关键制度价值。本次大规模修订，核心动因是配套衔接已经实施的新《行政复议法》以及 2026 年 7 月 1 日起施行的新《行政复议法实施条例》，属于部门规章对标上位法的一次系统性重构。

本团队作为国家税务总局西安市税务局常年法律顾问，立足为税务机关提供法律服务的履职视角，结合《征求意见稿》及官方起草说明，对本次修订的制度变化、立法逻辑以及税务机关、行政相对人两方的实务重点展开梳理研判。

01

本次修订的主要变化

（一）篇章结构大幅调整。为与新《行政复议法》及其实施条例保持一致，《征求意见稿》将原12章调整为10章，即总则、机构和人员、申请、受理、审理、决定、和解与调解、指导与监督、法律责任、附则。条款数量上，对原《规则》承继26条、修改74条、新增32条，共132条。修改与新增合计超过百条，是一次全面系统的修订。

（二）厘清税务行政复议受理边界。这是本次修订的基础性变化，集中体现在三个方面：

其一，彰显“税费皆重”的工作理念，将税务机关按照职责权限征收社会保险费、非税收入的行为纳入复议范围。原《规则》的复议范围以税收征管行为为主，此次明确将社保费、非税收入征收行为一并纳入，回应了税务机关职责扩展的现实。

其二，发票管理行为的表述随数电票改革调整。原《规则》表述为“发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等”，《征求意见稿》调整为“发票管理行为，包括代开、限制开具、收缴、停止发放、额度确定或者调整等”，与全面数字化电子发票（数电票）改革相适应。

其三，明确不可复议的范围。依据上位法规定，将制定、修改税务规范性文件等抽象行政行为，以及税务机关对工作人员的奖惩、任免行为等，明确排除出税务行政复议范围。

（三）完善税务行政复议参加人制度。针对税务机关与其他行政机关共同作出行政行为、税务机关被撤销或职权变更等情形，明确了共同被申请人与适格被申请人的认定规则，解决了申请人“找不到适格被申请人”的程序障碍。

（四）优化复议申请提出、受理与审理程序。结合行政复议信息化趋势，明确申请人可以通过互联网渠道申请行政复议；坚持“应受理尽受理”原则，规定除不符合法定受理条件外，税务复议机关必须受理行政复议申请；按照上位法规定将审理程序划分为普通程序与简易程序，实现繁简分流，并将“书面审理”转化为“开门办案”，完善听取意见、听证、调查取证等规定。

（五）丰富行政复议决定类型。区分确认违法和撤销的适用情形，增加驳回行政复议请求、确认行政行为无效的决定类型，明确赔偿请求的处理，并强化“变更决定”的适用情形，充分发挥复议机关监督执法、化解争议的作用。

（六）扩大和解调解适用范围。依法确立“应调解尽调解”原则，不再将和解调解适用范围限定在税务机关行使自由裁量权作出的行政行为、行政赔偿、行政奖励等特定情形，同时强调和解调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律法规、规章的强制性规定。

（七）强调税务行政复议工作的组织保障。为应对案件数量快速增长的趋势，要求各级税务机关建立专业化行政复议人员队伍，强化人员选配；对复议机关及其工作人员、被申请人履职尽责提出要求，并明确对复议人员及其近亲属实施报复陷害的法律责任。

02

修订背后的制度思路

（一）落实上位法，保持规则衔接。本次修订最根本的思路，是全面贯彻新《行政复议法》及其实施条例的规定。新《行政复议法》从43条扩充到90条，在复议原则、职责保障、复议范围、申请便民、审理程序、对行政执法的监督等方面均有重大调整；新《行政复议法实施条例》又对复议机构职责、参加人、申请时限起算、受理条件、审理程序、决定适用情形等作出细化。部门规章必须与上位法保持一致，这是本次修订的直接制度动因。

（二）发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。新《行政复议法》明确行政复议是化解行政争议的主渠道。本次修订在受理环节坚持“应受理尽受理”，在审理环节推行繁简分流、开门办案，在决定环节丰富决定类型、强化变更决定，在化解环节扩大和解调解范围——这一系列安排，都服务于让行政复议真正成为解决税务行政争议的主要途径，让纳税人缴费人对公平正义更加可感、可及。

（三）服务税收改革与依法治税。修订背景明确指出，推进税收改革、依法治税和税务行政复议工作出现新情况新变化。将社保费、非税收入征收行为纳入复议范围，发票管理表述随数电票改革调整，正是税务工作实践变化在复议制度上的反映。

（四）便民利民，降低申请门槛。互联网渠道申请、口头申请、通过原行政机关提交申请等安排，均体现了便民原则，使纳税人缴费人申请行政复议更为便捷。

03

重点修改条款解析

本部分以2018修正规则为基准，与《征求意见稿》逐项比对，从制度设计、程序衔接、权利保障、救济实效四个维度梳理实质差异并作法律评析。

（一）复议范围与受理边界

其一，彰显“税费皆重”，第十四条新增“按照职责权限征收社会保险费行为”“征收非税收入行为”两项，将社保费、非税收入征缴争议纳入复议范围，回应税务机关职责扩展，落实新《行政复议法》扩大复议范围的取向。

其二，发票管理表述由“发售、收缴、代开发票等”调整为“代开、限制开具、收缴、停止发放、额度确定或者调整等”，与数电票改革衔接，避免管理手段数字化后出现复议真空。

其三，新增行政协议行为（第十四条第十四项），并配套第一百零五条的处理规则。

其四，正反双向划定边界：第十五条明确税务部门规章、规范性文件、内部奖惩任免不属于复议范围；第五十四条将移送公安、行政指导、过程性行为、执法监督、信访处理等列为不予受理事项，压缩受理环节裁量空间。

（二）复议前置与纳税前置

原规则复议前置仅限征税行为，第三十八条扩张至五类：征税行为、当场作出的行政处罚决定、不履行法定职责（未受理、不予答复、不履行）、政府信息公开不予公开、法律法规规定的其他情形。其中对不履行法定职责作精细区分——“明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行”不属于前置，可直接起诉；消极不作为方须先复议，因复议机关督促履责更高效。第三十八条第二款新增未告知前置的期限衔接规则：税务机关未告知先复议的，申请人径行起诉被驳回后，诉讼期间不计入复议申请期限，破解“复议超期、诉讼被驳”的两难。第三十九条将纳税前置转致《税收征收管理法》及其实施细则，实体门槛未松动，纳税人仍须先缴清税款滞纳金或提供担保。

（三）申请期限与起算

第三十四条将“知道”扩展为“知道或者应当知道”；新增未告知复议权利时自知道权利之日起算、但最长不超过知道行政行为内容之日起1年的规则；第三十五条确立自行政行为作出之日起超过5年不予受理的绝对上限。第三十六条细化起算：新增电子送达自文书到达特定系统之日起算，直接送达明确“拒绝签收”亦为起算点，防止拒收拖延。

（四）参加人制度

新增个体工商户（以登记经营者为申请人）、农村集体经济组织及村民委员会、业主委员会的主体资格，并设半数以上成员或过半数业主的代位申请规则；代表人推选人数门槛，由原‘申请人超过 5 人’调整为‘申请人超过 10 人’，代表人数区间由原 1‑5 名调整为 2‑5 名，处分性行为（变更请求、撤回、承认第三人请求）须经被代表人同意；共同被申请人扩展至“税务机关与其他行政机关”；被撤销扩展为“被撤销或职权变更”；重大税务案件审理决定明确以审理委员会所在税务机关上一级为复议机关。

（五）受理程序

第五十二条确立“应受理尽受理”，除不符合受理条件外必须受理；第五十三条补正一次性告知、10日补正期限及可延长机制；第五十五条细化程序性驳回（明显缺乏事实法律依据、明显超权限、已被生效裁判确认）并新增重复申请“不再处理”；第五十六条错列被申请人统一为“不予受理并说明理由”。

（六）审理程序

划分普通程序与简易程序（第八十七条至第八十九条）：当场作出、款额三千元以下、政府信息公开案件可适用简易程序，被申请人5日答复、30日审结，可书面审理，可转普通程序。第八十三条将“书面审查为原则”反转为“听取意见为原则”，落实开门办案；第八十四条重大疑难复杂案件“应当”听证，听证笔录作为决定依据。新增提级审理（第六十二条）与合并审理（第六十三条）。证据规则上，第七十一条细化申请人举证例外与赔偿举证责任倒置；第七十六条将”违反法定程序“收紧为“严重违反法定程序”，并确立行政程序证据失权；第七十七条明确被申请人自行收集证据不作为认定依据，但申请人提出新理由证据时经同意可补充。

（七）复议决定类型

第九十六条强化变更决定，细化“内容不适当”“未正确适用依据”的具体情形，并明确不得作出对申请人更为不利的变更（第三人相反请求除外）。第九十七条与第九十九条区分撤销与确认违法：可撤销的优先撤销，撤销造成重大损害或程序轻微违法的确认违法。第一百零一条新增确认无效，针对实施主体无资格、无依据增减权利义务、内容客观上不可能实施等重大且明显违法情形。第一百零三条将“驳回行政复议请求”作为实体性决定单列，与程序性驳回相区分。第一百零五条新增行政协议处理，第一百零六条至第一百零八条细化赔偿请求处理，并将退还范围扩展至社保费、非税收入。

（八）和解调解

第一百一十二条确立“应调解尽调解”，不再限定于自由裁量、行政赔偿、行政奖励等特定情形，仅以不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益、不违反强制性规定为限。第一百一十六条新增“调解中认可不得作为不利证据”，鼓励坦诚协商、提高调解成功率。

（九）组织保障与法律责任

第十一条复议委员会由“可以成立”升级为“应当成立”；第十二条要求建立专业化队伍、强化人员选配；第十三条新增回避制度；第一百二十六条新增对复议人员及其近亲属报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害等行为的法律责任，为复议人员独立履职提供保障。

综观九大领域，本次修订的制度完善方向清晰：受理边界双向扩张与厘清、程序衔接与权利保障强化、救济实效提升、组织保障夯实。对纳税人缴费人而言，最需关注复议前置与纳税前置门槛、60日申请期限及未告知权利时的1年最长期限、5年最长申请期限、繁简分流与和解调解扩大；对税务机关而言，则须关注应受理尽受理、开门办案，以及未履行告知义务将导致复议期限延长等后果。

本次《税务行政复议规则》修订，是衔接新《行政复议法》及其实施条例的系统性修改，涉及篇章结构、受理范围、参加人制度、审理程序、决定类型、和解调解、组织保障等多个层面。其制度思路清晰：落实上位法、发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用、服务税收改革、便民利民。

对纳税人缴费人而言，最需关注的是复议前置与纳税前置的程序门槛、60日申请期限及未告知权利时的1年最长期限、简易程序与普通程序的划分，以及和解调解范围的扩大。对税务机关而言，则需关注“应受理尽受理”、繁简分流、开门办案等对复议工作的新要求。

需要提示的是，本文所依据的《征求意见稿》尚在征求意见阶段，正式文本可能调整；且本文未涉及地方性规定及个案适用问题，具体案件仍应结合正式文本与个案事实分析。

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