对话一线城管执法人员：城管执法部门在违法建设查处中的职权范围

作者 | 第五业务部港务区小组 王祖泽

根据国家和省、市有关相对集中行使行政处罚权的规定，依据《西安市城乡规划条例（2021）》第六十八条和第六十九条规定，西安市的违法建设主要由城管执法部门依法实施行政处罚权，进行查处执法活动。

 《西安市城乡规划条例（2021）》第六十八条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理综合执法主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。

《西安市城乡规划条例（2021）》第六十九条　建设单位或者个人有下列行为之一的，由城市管理综合执法主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：

（一）未经批准进行临时建设的；

（二）未按照批准内容进行临时建设的；

（三）临时建筑物、构筑物超过许可期限不自行拆除的。

近日，笔者作为政府法律顾问和一线城管执法人员就违法建设查处执法过程中的实际情况和遇到的问题进行了沟通交流，结合对谈内容，梳理出有关城管执法部门违建查处职权范围的三个重点问题及讨论结果，以期促进城管执法部门违建执法水平的提高，助力法治政府建设。

本文涉及的三个重点问题：

1. 城管执法部门进行违建查处的执法范围是什么？

2. 城管执法部门只需要查处城市国有土地上的违法建设行为吗？

3. 建成小区的业主封装阳台，属于城管执法部门进行违建查处的范围吗？

01

城管执法部门查处城镇规划区内的违法建设

综合《中华人民共和国城乡规划条例》《西安市城乡规划条例》有关违法建设的规定，一般认为，违法建设即自然人、法人或其他组织违反城乡规划管理法律、法规，未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照（临时）建设工程规划许可证的规定进行建设的建设工程，以及逾期未拆除的临时建设工程。

根据城乡经济社会发展水平，统筹城乡发展的需要，按照因地制宜、切实可行的原则，我国的城乡规划分为在城市和镇实施的城镇规划以及在乡和村庄实施的乡村规划。根据行政机关三定方案和基层治理的需要，城乡规划的编制、修改、管理、监督均由各级规划部门负责，但对规划违法行为的立案查处，则根据规划区的不同分别由城管执法部门和属地政府或街道办负责。

《西安市城乡规划条例》第六十八条、第六十九条规定，城管执法部门负责城镇规划区内的违法建设的立案查处工作。

具体如下：

1.未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；

2.未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设、临时建筑物构筑物超过批准期限不拆除的。

根据《西安市城乡规划条例》第七十二条以及《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村（临时）建设规划许可证、未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，则由乡、镇人民政府或街道办事处负责查处。

  《西安市城乡规划条例（2021）》第七十二条　在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

 《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条  擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。

02

城管执法部门违建查处不局限于国有土地

城乡规划法律法规对违法建设查处职权的划分，是根据规划区范围进行确定的，城管执法部门负责城镇规划区范围内的违法建设行为查处，乡镇政府或街道办负责乡村规划区范围内的违法建设行为查处。

国有土地概念涉及土地所有权归属，涉及《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、各省实施办法。

违反土地用途管制和用地审批流程管理规范的土地类违法建设行为显然和本文讨论的规划类违法建设不同。本文无意讨论土地类违法建设的查处，只是在规划类违法建设查处职权的划分中引入国有土地作为区分。

根据第一个问题的讨论结果可知，城管执法部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行查处。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，需要办理建设工程规划许可证。根据土地管理法的有关规定，城市的土地所有权归属含有国家所有和农民集体所有两种。《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》第八条也明确了，在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证。

综上，从法律规定的层面，在城市规划区内集体土地上进行建设的需要办理建设工程规划许可证。所以，在城市、镇规划区内的集体土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，如未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行，依法应该由城管执法部门进行查处。

但鉴于目前集体土地入市工作暂在试点阶段，从实践角度，西安市的城市、镇规划区内集体土地上建设工程办理建设工程规划许可证尚不具备条件，所以目前城管执法部门暂不存在对集体土地上规划类违法建设进行查处的可能。

03

封装阳台属于建设活动，城管执法部门应进行规范

除了对“城管执法部门是否只对国有土地上的违法建设进行查处”这一问题讨论之外，就“建成小区的业主封装阳台涉嫌违法建设，是否由城管执法部门进行查处”问题，我们也进行了深入沟通。

根据《中华人民共和国民法典》第二百七十二条规定，业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。该法律规定，也是城管执法部门对小区业主封装阳台进行查处过程中，遇到最多的陈述申辩理由之一。

通过对谈，笔者认为，业主对房屋阳台内专有部分享有所有权，有权进行套内装修并封装阳台，但是业主行使专有权受法律、法规以及管理规约的限制，应该适用城乡规划法。

（一）目前的执法实践

从封装阳台对建筑物外立面的影响以及目前违建执法实践的角度看，封装阳台行为受到城乡规划法的约束。如果业主封闭阳台不影响规划的，符合规划法律法规，应该允许；如果改变住宅外立面等规划条件的，违反规划法律规定，应进行查处。

执法人员分享执法案例称，辖区某小区业主于2009年9月30日购买了该小区房屋，售楼人员推介时说，买该小区房屋开放阳台且允许自行处置可以封闭。收房后因该房屋阳台外露，存在漏雨漏水，安全防盗，设计不规范等方面的缺陷。该业主经物业同意对该房屋进行装修，封闭阳台。城管执法部门对此进行立案查处，于2019年6月27日作出责令五日内自行拆除违法建设的《行政处罚决定书》。

杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初166号行政判决书、银川铁路运输法院（2019）宁8601行初650号行政判决书等实务案例均说明，实践中，业主封装阳台的行为受到了规划法的严格约束。

（二）封装阳台的行为性质

根据《建设工程质量管理条例（2019修订）》第二条第二款规定，建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。以及《西安市建筑装饰装修条例》第三条规定，建筑装饰装修，是指为了保护建筑物的主体结构、完善建筑物的使用功能和美化建筑物，建设单位、房屋建筑使用者采用装饰装修材料或者饰物，对建筑物的内外表面以及空间进行处理的活动，包括公共建筑装饰装修和住宅装饰装修。所以从封装阳台行为的性质角度分析，封装阳台属于装饰装修工程，装饰装修属于建设工程。

所以，根据《中华人民共和国城乡规划法（2019修订）》第三条以及《西安市城乡规划条例》第二条规定，在规划区内进行“封装阳台”类装饰装修工程建设活动，应当符合规划。

根据《西安市建筑装饰装修条例》第四条规定，区县住房建设行政主管部门负责本辖区建筑装饰装修活动的监督管理。资源规划、生态环境、市场监管、城管、应急、公安等有关部门和消防救援机构，按照各自职责，做好建筑装饰装修相关管理工作。

笔者认为，封装阳台虽然需要遵守城乡规划法，但是根据具体的装修行为情况，违反了规划法的应由城管执法部门进行违法建设查处的执法，如果没有违反，由住建部门主管，其他相关部门（资源规划、生态环境、市场监管、城管、应急、公安等有关部门和消防救援机构等），按照各自职责，对装修活动进行规范。城管执法部门对封装阳台的违建执法应该保持谦抑。